Propaganda política e
partido formado após as eleições - 1
O Plenário, por maioria, julgou parcialmente procedente pedido
formulado em ação direta ajuizada, pelo Partido Humanista da Solidariedade -
PHS, contra os artigos 45, § 6º; e 47, § 2º, I e II, ambos da Lei 9.504/97 (Lei
das Eleições), para: a) declarar a constitucionalidade do § 6º do art. 45 (“Art.
45. A
partir de 1º de julho do ano da eleição, é vedado às emissoras de rádio e
televisão, em sua programação normal e noticiário: ... § 6º É permitido
ao partido político utilizar na propaganda eleitoral de seus candidatos em
âmbito regional, inclusive no horário eleitoral gratuito, a imagem e a voz de
candidato ou militante de partido político que integre a sua coligação em
âmbito nacional”); b) declarar a inconstitucionalidade da expressão “e
representação na Câmara dos Deputados”, contida no § 2º do art. 47 (“Art.
47. As emissoras de rádio e de televisão e os canais de televisão por assinatura
mencionados no art. 57 reservarão, nos quarenta e cinco dias anteriores à
antevéspera das eleições, horário destinado à divulgação, em rede, da
propaganda eleitoral gratuita, na forma estabelecida neste artigo. ... §
2º Os horários reservados à propaganda de cada eleição, nos termos do parágrafo
anterior, serão distribuídos entre todos os partidos e coligações que tenham
candidato e representação na Câmara dos Deputados, observados os seguintes
critérios”); e c) dar interpretação conforme a Constituição ao inciso II do
§ 2º do art. 47 (“II - dois terços, proporcionalmente ao número de
representantes na Câmara dos Deputados, considerado, no caso de coligação, o
resultado da soma do número de representantes de todos os partidos que a
integram”), com o fim de assegurar aos partidos novos, criados após a
realização de eleições para a Câmara dos Deputados, o direito de acesso
proporcional aos 2/3 do tempo destinado à propaganda eleitoral no rádio e na
televisão, considerada a representação dos deputados federais que migrarem
diretamente dos partidos pelos quais tiverem sido eleitos para a nova legenda
na sua criação. Ademais, também por maioria, julgou prejudicado pleito
formulado em ação direta proposta, pelo Partido Democratas e outros, contra o
mesmo art. 47, § 2º, II, da Lei das Eleições. Vencido o Min. Joaquim Barbosa,
que assentava a improcedência do pedido.
ADI 4430/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 27, 28 e 29.6.2012.
(ADI-4430)
ADI 4795 MC/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 27, 28 e 29.6.2012.
(ADI-4795)
Propaganda política
e partido formado após as eleições - 2
Preliminarmente, por maioria, entendeu-se que a ADI 4430/DF
estaria instruída com procuração a outorgar poderes especiais aos signatários
da inicial, de forma que os requisitos legais estariam atendidos. Em relação à
ADI 4795/DF, por sua vez, o instrumento trazido aos autos não atenderia a essa
exigência, mas referir-se-ia, de modo genérico, à propositura de ação direta,
sem indicar, de forma específica, os atos normativos contra os quais se
insurgiria. Não obstante, observou-se a existência de legitimidade ativa
plúrima, com possibilidade superveniente de complementação desse instrumento,
de forma que a ação deveria ser conhecida. Vencido o Min. Marco Aurélio, que
acolhia a preliminar, ao fundamento de descaber a exigência, para a propositura
de ADI, de ADPF e de ADC, de outorga de poderes especiais. Ainda em preliminar,
rejeitou-se alegação de inépcia da inicial da ADI 4430/DF, que supostamente
padeceria de vício formal, consistente no fato de que da narração da causa de
pedir não decorreria o pedido de declaração de inconstitucionalidade, pois o
requerente teria se limitado a apontar os dispositivos constitucionais violados
pela norma. Considerou-se que o postulante dirigiria sua arguição contra preceitos
normativos específicos, teceria as razões pelas quais seriam inconstitucionais
e apontaria as normas tidas por violadas. O pleito seria, portanto, idôneo para
inauguração de controle abstrato. Além disso, também em preliminar, por
maioria, repeliu-se a assertiva de impossibilidade jurídica do pedido contido
na ADI 4430/DF que, teoricamente, versaria tema infraconstitucional e
implicaria a atuação do Tribunal como legislador positivo, nos termos do que
decidido no julgamento da ADI 1822/DF (DJU de 10.12.99) — cujo objeto seria a
constitucionalidade do art. 47, § 2º, I e II, da Lei 9.054/97 — não conhecida
por esse mesmo fundamento. Destacou-se que o não conhecimento desta última ação
não seria óbice a juízo de constitucionalidade, em razão da ausência de apreciação
de mérito em processo objetivo anterior e em face da falta de juízo definitivo
sobre a compatibilidade dos juízos atacados com a Constituição. Outrossim, a
despeito de o pedido estampado na presente ação se assemelhar com o contido na
ADI 1822/DF, a solução ali apontada não mais guardaria sintonia com o papel de
tutela constitucional, exercido pelo Supremo. Consignou-se que o STF estaria
autorizado a apreciar a constitucionalidade de norma, ainda que para incorporar
a ela sentença de perfil aditivo, ou dela extrair interpretação conforme a
Constituição. Além disso, eventual juízo de improcedência do pedido atestaria
definitivamente a constitucionalidade plena dos dispositivos adversados. Assim,
assentar a impossibilidade jurídica do pleito privaria a Corte de tecer juízo
final de constitucionalidade e evitar insegurança jurídica. Por sua vez, o tema
ora em debate não se prestaria a questões infraconstitucionais, pois a regulamentação
de propaganda eleitoral estaria condicionada às balizas da Constituição.
Vencidos os Ministros Cármen Lúcia, Marco Aurélio, Ricardo Lewandowski e
Joaquim Barbosa, que acatavam a preliminar. O Min. Marco Aurélio aquilatava que
não caberia adotar flexibilidade para estimular o ajuizamento de ações de
competência do STF.
ADI 4430/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 27, 28 e 29.6.2012.
(ADI-4430)
ADI 4795 MC/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 27, 28 e 29.6.2012.
(ADI-4795)
Propaganda política e
partido formado após as eleições - 3
No mérito, prevaleceu o voto do Min. Dias Toffoli, relator. De
início, discorreu sobre a propaganda política e suas espécies: propaganda
partidária e eleitoral, bem como sobre a relevância do tema. Em seguida,
destacou que a propaganda eleitoral no rádio e na televisão — especialmente
nesta última — teria espectro maior de alcance, se comparada a outras mídias
sociais. Afirmou que a Constituição, em seu art. 17, § 3º, garantiria o acesso
das agremiações ao rádio e à televisão, também conhecido como “direito de
antena”. Anotou que a Resolução 23.370/2011, do TSE, disciplinaria a
propaganda eleitoral para as vindouras eleições municipais e regulamentaria o
exercício do direito de promoção de candidaturas nas diversas mídias, escritas,
eletrônicas ou audiovisuais. Aduziu que, visando ao equilíbrio do pleito e à
isonomia, a legislação pátria proibiria, tanto no rádio quanto na televisão,
propaganda política paga. Assim, o uso desses veículos de comunicação
limitar-se-ia aos horários gratuitos conferidos pela legislação. Invocou que,
historicamente, o tempo destinado à propaganda eleitoral gratuita sempre fora
tratado de forma igualitária, ou seja, os partidos sempre disporiam da mesma
quantidade de horários. Após a CF/88, porém, a distribuição de tempo passara a
ter em conta a representação partidária na Câmara dos Deputados (Leis 8.713/93
e 9.100/95). Com a edição da Lei 9.504/97, objetivara-se conferir maior
estabilidade à lei eleitoral. Declarou que esta norma buscara minudenciar o
regramento do acesso gratuito ao rádio e à televisão em períodos eleitorais, no
sentido de impedir seu uso abusivo. Ressaltou o art. 47 da referida lei, para o
qual a repartição do horário gratuito teria como referência básica a
representação dos partidos/coligações na Câmara dos Deputados resultante da
última eleição. Assim, 1/3 do horário seria repartido igualitariamente entre
todos os partidos concorrentes que tivessem representação na Câmara dos
Deputados naquela data; os 2/3 restantes seriam divididos proporcionalmente ao
número de deputados federais de cada partido naquela mesma data. Reputou que,
na hipótese de coligação, seria considerada a soma do número de deputados
federais de todas as legendas que a integrassem, à luz do resultado do último
pleito. Por sua vez, o número de representantes do partido que tivesse
resultado de fusão ou a que se tivesse incorporado outro corresponderia à soma
dos representantes que os partidos de origem possuíssem na data mencionada.
Ademais, aos partidos e às coligações que, após a aplicação dos critérios de
distribuição referidos, obtivessem direito a parcela do horário eleitoral
inferior a 30 segundos, seria assegurado o direito de acumulá-lo para uso em
tempo equivalente.
ADI 4430/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 27, 28 e 29.6.2012.
(ADI-4430)
ADI 4795 MC/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 27, 28 e 29.6.2012.
(ADI-4795)
Propaganda política e
partido formado após as eleições - 4
A respeito da expressão “e representação na Câmara dos
Deputados”, inserida no § 2º do art. 47 da Lei 9.504/97, salientou que
excluiria o próprio direito de participação política e o direito constitucional
das agremiações ao acesso gratuito ao rádio e à televisão (CF, art. 17, § 3º).
Frisou que, da leitura isolada da expressão, concluir-se-ia que somente os
partidos políticos possuidores simultaneamente de candidaturas e de representação
na Câmara dos Deputados teriam direito de acesso ao horário eleitoral gratuito.
Reconheceu que a problemática residiria na partícula aditiva “e”, da
qual seria possível retirar juízo excludente em relação às agremiações que
postulariam candidatura sem representação na casa legislativa. Por seu turno, o
art. 17 da CF colocaria o partido político como elemento essencial do processo
eleitoral, e o exercício da elegibilidade somente seria viável ao cidadão que
se tornasse filiado a agremiação (CF, art. 14, § 3º, V). Caberia, portanto, à
legislação regulamentar a regra constitucional de acesso a rádio e televisão
sob aspectos instrumentais, a viabilizar o exercício desse direito pelas
agremiações. Não lhe seria permitido, entretanto, instruir mecanismos e exigências
que viessem a excluir e inviabilizar o direito constitucional de participação
dos partidos. Ademais, assentou que a atuação política do partido seria
subsidiada, ao menos, pelas garantias de acesso aos recursos do fundo
partidário e de utilização gratuita de rádio e televisão para realizar
propaganda partidária e eleitoral. Esta última constituiria mecanismo de
efetiva participação no pleito eleitoral, ao assegurar espaço de comunicação
necessário ao candidato e ao partido político. Assim, levar a cabo
interpretação restritiva, que impedisse a participação de partidos, sem
representação na casa legislativa, na propaganda eleitoral gratuita, seria
equivalente a tolher direito atrelado à postulação de cargos eletivos.
Sublinhou que, no caso, a exclusão das agremiações que não tivessem
representação na Câmara Federal afigurar-se-ia inconstitucional, por atentar
contra o direito assegurado no art. 17, § 3º, da CF. Acresceu ser essa a
leitura feita pelo TSE, que promoveria a repartição do tempo destinado à promoção
eleitoral, quanto à terça parte, de forma isonômica entre todas as legendas com
candidaturas, independentemente da exigência de representatividade na Câmara
dos Deputados. No que toca aos 2/3 restantes, a repartição seria feita
proporcionalmente entre as agremiações com representação na casa legislativa.
Contudo, essa interpretação do TSE não teria o condão de expungir o conteúdo
normativo da referida expressão, razão pela qual persistiria a necessidade de
se proferir juízo de inconstitucionalidade sobre ela.
ADI 4430/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 27, 28 e 29.6.2012.
(ADI-4430)
ADI 4795 MC/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 27, 28 e 29.6.2012.
(ADI-4795)
Propaganda política e
partido formado após as eleições - 5
Acerca da divisão do tempo de rádio
e televisão proporcionalmente à representatividade na Câmara Federal (Lei
9.504/97, art. 47, § 2º, I e II), assinalou que o legislador
infraconstitucional teria considerado padrão equitativo de isonomia, ao
ponderar os aspectos formal e material do princípio da igualdade. Nesse
sentido, a solução interpretativa reclamada, na direção do tratamento
absolutamente igualitário entre todos os partidos, com a consequente distribuição
do mesmo tempo de propaganda, não seria suficiente para espelhar a
multiplicidade de fatores a influenciar o processo eleitoral. Além disso,
desprezaria, se acatada, a própria essência do sistema proporcional. Registrou
que a lei distinguiria, em um primeiro momento, os partidos que não teriam
representação na Câmara daqueles que a teriam. Distribuiria, então, 1/3 do
tempo de forma igualitária entre todos os partidos e coligações, e 2/3 somente
entre os partidos com representação na Câmara. Nesse ponto adotara,
isoladamente, o critério da representação. Entendeu possível a adoção de
tratamento diversificado, quanto à divisão do tempo de propaganda eleitoral
gratuita, entre partidos representados e não representados. O critério
aplicado, do mesmo modo que reservaria espaço destinado às minorias, não
desconheceria a realidade histórica de agregação e de representatividade
política experimentada por diversos partidos. Aludiu não haver igualdade
material entre agremiações partidárias com representantes na Câmara e legendas
que, submetidas ao voto popular, não tivessem elegido representantes para a Câmara.
Dessa feita, não haveria como exigir tratamento igualitário entre os partidos,
porque eles não seriam materialmente iguais, quer do ponto de vista jurídico,
quer sob o ângulo da representação política. Embora iguais no plano da
legalidade, não o seriam acerca da legitimidade política.
ADI 4430/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 27, 28 e 29.6.2012.
(ADI-4430)
ADI 4795 MC/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 27, 28 e 29.6.2012.
(ADI-4795)
Propaganda política
e partido formado após as eleições - 6
Reportou-se à Constituição, que faria discrímen entre os
partidos com e sem representação no Congresso, a albergar a possibilidade desse
tratamento diferenciado (artigos 5º, LXX, a; 103, VIII; 53, § 3º; 55, §§
2º e 3º; e 58, § 1º). Evidenciou que a legislação não poderia instituir
mecanismos que, na prática, excluíssem das legendas menores a possibilidade de
crescimento e de consolidação no contexto eleitoral. Deveria ser assegurado um
mínimo razoável de espaço para que esses partidos pudessem participar do pleito
eleitoral e influenciá-lo, a propiciar a renovação dos quadros políticos.
Entretanto, advertiu que o tempo outorgado proporcionalmente à
representatividade, conquanto dividido de forma distinta, não nulificaria a participação
de legendas concorrentes. Articulou que não se poderia colocar em igualdade de
situações partidos que, submetidos ao teste da representatividade, tivessem
angariado maior legitimação popular do que outros. Comentou que a soberania
popular (CF, art. 1º, parágrafo único) manifestar-se-ia de maneira mais pujante
no momento do voto. Assim, desprezar essa realidade, ao se compor a divisão do
tempo de propaganda, seria menoscabar, em certa medida, a voluntas populi.
Outrossim, o critério de divisão estabelecido guardaria propriedade com a
finalidade colimada de representatividade proporcional. A Câmara seria a casa
de representação do povo, e a eleição de seus membros poderia servir de
critério de aferição da legitimidade popular. Analisou que, se o Brasil
adotara, em relação às eleições parlamentares, o sistema proporcional, a
divisão do tempo de propaganda, de forma semelhante, agasalharia a
diferenciação de acordo com a representação da legenda na Câmara. Na condição
de espelho das diversas tendências presentes na sociedade, observar a força
eleitoral de cada uma dessas propensões seria consonante com o sistema de representação
proporcional. Certificou que os critérios equitativos dos incisos I e II do §
2º do art. 47 da Lei das Eleições decorreriam todos do próprio regime
democrático e da lógica da representatividade proporcional, sem descuidarem,
por outro lado, da garantia do direito de existência das minorias.
ADI 4430/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 27, 28 e 29.6.2012.
(ADI-4430)
ADI 4795 MC/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 27, 28 e 29.6.2012.
(ADI-4795)
Propaganda política
e partido formado após as eleições - 7
Afastou a impugnação ao § 6º do art. 45 da Lei 9.504/97, por
não vislumbrar ofensa ao caráter nacional dos partidos políticos (CF, art. 17,
I). Em sentido oposto, o dispositivo em análise, ao possibilitar ao partido
político que se utilizasse, na propaganda eleitoral em âmbito regional, da
imagem e da voz de candidato ou militante de partido político a integrar sua
coligação em âmbito nacional, reforçaria esse caráter do partido, pois a
permissividade do dispositivo seria diretamente vinculada à existência de
coligação. Ressaltou os princípios da autonomia e da liberdade de associação
partidária (CF, art. 17, § 1º). Certificou que a Justiça Eleitoral poderia
ponderar sobre eventuais abusos e excessos na participação de figuras nacionais
nas propagandas locais. Em seguida, discorreu sobre o processo histórico de
formação dos partidos políticos no Brasil e o de implantação da representação
proporcional (sistema de listas abertas). Entendeu que a conjugação do sistema
proporcional de listas abertas e de votação uninominal com a exigência
constitucional de partidos nacionais, com bases distritais nas unidades da
Federação, seria solução adequada à representação federativa no âmbito da
nação. Não haveria como afirmar que a representatividade política do
parlamentar estaria atrelada à legenda partidária para a qual eleito, ficando
em segundo plano a legitimidade da escolha pessoal formulada pelo eleitor por
meio do sufrágio. Pelo contrário, o voto daria prevalência à escolha pessoal do
candidato pelo eleitor, em detrimento da proposta partidária. Desse modo,
embora a filiação partidária fosse condição de elegibilidade (CF, art. 14, §
3º, V), o voto na legenda partidária seria faculdade do eleitor, opção exercida
por uma minoria deles.
ADI 4430/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 27, 28 e 29.6.2012.
(ADI-4430)
ADI 4795 MC/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 27, 28 e 29.6.2012.
(ADI-4795)
Propaganda política e
partido formado após as eleições - 8
Enfatizou que o art. 17, caput, da CF equipararia as
hipóteses de criação, fusão e incorporação de partidos políticos. Nesse
sentido, invocou a liberdade de criação dos partidos políticos, a inviabilidade
de incidência do critério do desempenho eleitoral para o caso de criação de nova
legenda partidária e a diferença entre a situação de migração direta de
deputados federais para partido político novo (criação, fusão e incorporação) e
a hipótese de migração para legenda que já participara de eleições anteriores
(justa causa sem perda de mandato). Elucidou que os partidos políticos seriam
os principais entes pluralistas. Nesse aspecto, as agremiações partidárias
constituiriam fundamento da República (CF, art. 1º, V). A Constituição
consagraria, ademais, em seu art. 17, caput, a liberdade de criação,
fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, limitada à necessidade de
resguardo dos valores da soberania popular, do regime democrático, do
pluripartidarismo e dos direitos fundamentais. Ressurtiu que, se o processo
eleitoral deveria representar instrumento mediante o qual as alternativas
políticas, sociais e econômicas seriam apresentadas aos eleitores, os partidos
políticos viabilizariam o aporte de ideias plurais. Anunciou, daí, a relevância
do pluripartidarismo e do estímulo constitucional à formação e ao
desenvolvimento das agremiações partidárias como sujeitos do processo
eleitoral. Entendeu que, na eventualidade de criação de novo partido, a novel
legenda, para fins de acesso proporcional a rádio e a televisão, levaria
consigo a representatividade dos deputados federais que para ela houvessem
migrado diretamente dos partidos pelos quais eleitos. Realçou não se falar
apenas em liberdade abstrata de criação, no sentido formal de não se
estabelecerem obstáculos à sua formação, mas especialmente em seu sentido
material de viabilizar a permanência e o desenvolvimento das novas agremiações.
Revelou que o direito insculpido no art. 17, § 3º, da CF, seria ainda mais
relevante para os partidos recém-criados. A propaganda eleitoral gratuita seria
momento oportuno para a nova legenda se fazer conhecida. Esclareceu que impedir
que o parlamentar fundador de novo partido levasse consigo sua
representatividade, com o fim de divisão do tempo de propaganda, esbarraria no
princípio da livre criação de partidos políticos, pois atribuiria um desvalor
ao mandato do parlamentar que migrara para o novo partido, ao retirar-lhe parte
das prerrogativas de sua representatividade. Ficaria desestimulada a criação de
novos partidos, em especial por parte daqueles que já ocupassem mandato na
Câmara.
ADI 4430/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 27, 28 e 29.6.2012.
(ADI-4430)
ADI 4795 MC/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 27, 28 e 29.6.2012.
(ADI-4795)
Propaganda política e
partido formado após as eleições - 9
Destacou que a liberdade de criação de agremiações fora
prevista, constitucionalmente, ao lado da liberdade de fusão, incorporação e
extinção de partidos. Caberia à lei, portanto, preservar essa equiparação
constitucional. Assim, diante do que disposto no art. 47, § 4º, da Lei das
Eleições (“§ 4º O número de representantes de partido que tenha resultado de
fusão ou a que se tenha incorporado outro corresponderá à soma dos
representantes que os partidos de origem possuíam na data mencionada no
parágrafo anterior”), dever-se-ia aplicar entendimento semelhante em
relação à hipótese de criação de novo partido, de forma a manter a aludida
paridade constitucional. Lembrou que a Corte consagrara o princípio
constitucional da fidelidade partidária, ao concluir que a troca de partido por
parlamentar eleito em dada agremiação ensejar-lhe-ia o direito de reaver o
mandato perdido, em face da caracterização de infidelidade, de forma que as
modificações de legendas implicassem perda de mandato. Por outro lado, fixara
justas causas aptas a legitimarem a mudança de partido e, dentre elas,
sobressairiam nascimento de novo partido, fusão ou incorporação. Observou que,
na espécie, não se estaria a discutir se o mandato pertenceria ao eleito ou ao
partido, mas a representatividade do parlamentar que, legitimamente, migrasse
para agremiação recém-criada. Inferiu não ser consonante com o espírito
constitucional retirar dos parlamentares que houvessem participado da criação
de novel partido a representatividade de seus mandatos e as benesses políticas
decorrentes. Rememorou que a Lei das Eleições, ao fixar o marco da última
eleição para deputado federal para fins de verificação da representação
partidária (art. 47, § 3º), não considerara a hipótese de criação de nova
legenda. Assim, o resultado da eleição anterior não poderia afastar, para
pleito eleitoral diverso, a representatividade adquirida por partido novo.
Deveria prevalecer a representatividade política conferida aos parlamentares
que houvessem deixado seus partidos de origem para se filiarem ao recém-criado.
Por sua vez, afastar a aplicação do inciso II do § 2º do art. 47 da Lei
9.504/97 seria atribuir ao partido novo o mesmo tratamento dado aos partidos
rejeitados pelo voto popular e, por esse motivo, sem representação na Câmara.
Afirmou que, não obstante houvesse diferenciação constitucional no tocante aos
partidos com representação no Congresso e sem ela, não haveria distinção quanto
ao momento em que auferida a representação pela agremiação partidária, se
resultante de pleito eleitoral ou de momento posterior.
ADI 4430/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 27, 28 e 29.6.2012.
(ADI-4430)
ADI 4795 MC/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 27, 28 e 29.6.2012.
(ADI-4795)
Propaganda política e
partido formado após as eleições - 10
Aduziu que a criação de partido novo e a fusão de legendas em
momento posterior às eleições seriam comparáveis. O partido resultante de fusão
também não participara do pleito eleitoral. Por essa razão, não haveria de se
conferir às duas hipóteses tratamento diverso, já que ambas as possibilidades
deteriam o mesmo patamar constitucional. Invocou que privilegiar o resultado
eleitoral, nesses contextos, demonstraria o não vislumbramento da existência de
partidos para além das eleições, o que conduziria a processo de desmotivação e
desmobilização para que se criassem novas agremiações. Alfim, esclareceu que a
tese esposada restringir-se-ia aos casos de deputados federais que migrassem
diretamente dos partidos pelos quais eleitos para nova legenda, criada após as
últimas eleições para a Câmara. Dessa maneira, ocorrida a migração legítima, os
parlamentares deveriam levar consigo parte da outorga democrática expressa pelo
eleitorado: a representatividade dos seus membros, circunstância que imporia
novo fator de divisão do tempo de rádio e televisão. Assentou que o pedido
tratado na ADI 4795 MC/DF estaria contido no da ADI 4430/DF, pois naquela
postular-se-ia interpretação conforme a Constituição ao inciso II do § 2º do
art. 47 da Lei das Eleições, no sentido de afastar intelecção que estendesse às
agremiações que não tivessem elegido representantes na Câmara o direito de
participar do rateio proporcional de 2/3 do tempo relativo à propaganda
eleitoral em rádio e televisão. Em consequência, registrou seu prejuízo.
ADI 4430/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 27, 28 e 29.6.2012.
(ADI-4430)
ADI 4795 MC/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 27, 28 e 29.6.2012.
(ADI-4795)
Propaganda política e
partido formado após as eleições - 11
Vencidos os Ministros Cármen Lúcia, Joaquim Barbosa, Cezar
Peluso e Marco Aurélio. Os Ministros Cezar Peluso e Marco Aurélio acompanhavam
o relator quanto à inconstitucionalidade da expressão “e representação na
Câmara dos Deputados”, contida no art. 47, § 2º, da Lei 9.504/97, mas
declaravam a inconstitucionalidade de todo o inciso II e da expressão “um
terço”, inserta no inciso I. O Min. Cezar Peluso afirmava que o art. 17 da
CF não distinguiria os partidos políticos e concederia a todos direitos iguais.
Não vislumbrava, na hipótese, diferença ditada pela natureza distinta de situações.
Nesse intuito, não haveria critério a tornar justa a diferenciação entre
partidos com ou sem representação no Congresso. Interpretação diversa
subordinaria a desigualação à vontade do povo, porque baseada em eleição
passada e não em critérios objetivos e permanentes, a propiciar exceção ao
princípio da igualdade. Julgava que esse privilégio levaria a uma tendência de
perpetuação da hegemonia dos partidos com maior representatividade, que teriam
maiores chances de se dirigir ao povo e de renovar sua representação. Assim, o
partido eventualmente criado deveria ter direito de participação igualitária no
uso da propaganda eleitoral, conforme a lei. O Min. Marco Aurélio reputava que
tratamento desigual entre os partidos desequilibraria a disputa e não seria
consentâneo com os objetivos da propaganda eleitoral, que não teria por escopo
reafirmar composição cameral já existente, porém esclarecer os eleitores. Os
Ministros Cármen Lúcia e Joaquim Barbosa, por sua vez, julgavam totalmente
improcedente o pedido. A Min. Cármen Lúcia considerava que, muito embora os
partidos novos tivessem candidatos eleitos, a eles faltaria a legitimação
popular, por meio do voto. Ademais, os parlamentares egressos de outro partido
não poderiam se valer da estrutura da legenda anterior para serem eleitos e,
posteriormente, deixá-lo em desvalia. O fato de o candidato não perder o
mandato com a migração não significaria que ele pudesse transferir direitos do
partido originário para nova agremiação. O Min. Joaquim Barbosa reputava que a
lei em discussão estaria em vigor há 15 anos, a qual o Supremo não poderia
reescrever.
ADI 4430/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 27, 28 e 29.6.2012.
(ADI-4430)
ADI 4795 MC/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 27, 28 e 29.6.2012.
(ADI-4795)
Art. 93, II, a,
da CF e escolha de juiz para TRF - 1
O Plenário iniciou julgamento de mandado de segurança em que
discutido se — na promoção de magistrado federal pelo critério de merecimento
para o tribunal regional federal, após a alteração pela EC 45/2004 — a decisão
de Presidente da República é vinculada, tendo em conta a regra geral
explicitada no art. 93, II, a, da CF [“Art. 93. Lei complementar, de
iniciativa do Supremo Tribunal Federal, disporá sobre o Estatuto da
Magistratura, observados os seguintes princípios: ... II - promoção de
entrância para entrância, alternadamente, por antigüidade e merecimento, atendidas
as seguintes normas: a) é obrigatória a promoção do juiz que figure por três
vezes consecutivas ou cinco alternadas em lista de merecimento”], ou se a
Constituição lhe concede ampla discricionariedade, com base em interpretação
literal de seu art. 107 (“Art. 107. Os Tribunais Regionais Federais
compõem-se de, no mínimo, sete juízes, recrutados, quando possível, na
respectiva região e nomeados pelo Presidente da República dentre brasileiros
com mais de trinta e menos de sessenta e cinco anos, sendo: ... II - os demais,
mediante promoção de juízes federais com mais de cinco anos de exercício, por
antigüidade e merecimento, alternadamente”). Na espécie, o writ fora
impetrado contra ato presidencial que, ao nomear magistrado para o cargo de
juiz federal do TRF da 2ª Região, preterira indicado pela terceira vez
consecutiva em lista tríplice para promoção por merecimento. O Min. Ricardo
Lewandowski, relator, acompanhado pelos Ministros Rosa Weber, Luiz Fux, Dias
Toffoli, Cármen Lúcia, Cezar Peluso e Marco Aurélio, concedeu a ordem para
anular o adversado decreto de nomeação, determinando fosse respeitada a regra
contida no art. 93, II, a, da CF. Além disso, considerou prejudicado o
agravo regimental interposto de decisão monocrática, na qual concedida medida
cautelar para suspender a nomeação do mencionado magistrado escolhido. Declarou
incabível condenação da impetrada ou do órgão por ela representado no pagamento
de verba honorária, a teor do Verbete 512 da Súmula do STF. Os Ministros Luiz
Fux e Marco Aurélio adicionavam que fosse determinada a nomeação e a posse do
impetrante preterido, que teria preenchido os requisitos constitucionais da
promoção.
MS
30585/DF, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 29.6.2012. (MS-30585)
Art. 93, II, a,
da CF e escolha de juiz para TRF - 2
A princípio, rejeitou tese da especialidade do art. 107, II, em
relação ao art. 93, II, a, ambos da CF, consoante a qual se afastaria a
vinculação do Presidente da República nas promoções por merecimento, quanto à
escolha de juiz federal que figurasse em lista tríplice pela terceira vez
consecutiva ou pela quinta alternada. Asseverou inexistir incompatibilidade
entre os dispositivos. No ponto, clarificou que o art. 107 não abrigaria regra,
genérica ou específica, a implicar o afastamento ou a impossibilidade de
aplicação do que naqueloutro contido no tocante à promoção de juízes federais
para a segunda instância. Evidenciou, ainda, não haver em sua redação nada que
dissesse respeito a requisitos a serem observados pelo Chefe do Executivo na
escolha de magistrado, integrante de rol, para compor TRF, pelo critério de
merecimento; ou qualquer referência à formação de lista. Silêncio que seria
revelador de lacuna cuja superação só poderia se dar mediante exegese
sistemática das normas a reger toda a magistratura nacional. De outro modo,
conduziria à falaciosa conclusão de que a própria exigência de formação de
lista, para promover juízes por merecimento, teria sido extinta. Ademais,
afastou alegação de que o preceito harmonizar-se-ia com o conteúdo do art. 84
da Lei Complementar 35/79 (Loman), que preveria escolha de juízes federais de
primeiro grau ao Tribunal Federal de Recursos, a partir de lista tríplice, sem
especificar condição, porquanto este órgão judicante fora extinto com o advento
da atual Lei Maior. Em outras palavras, o art. 107 da CF deveria ser
interpretado em consonância com a nova ordem constitucional, que estabeleceria
parâmetros gerais, aplicáveis a todos os magistrados para as promoções pelo
critério de merecimento. Corroborou que este último encerraria tão somente a
estrutura, a composição e o funcionamento dos tribunais regionais federais, sem
tratar de requisitos para a promoção comentada. Assentou, em vista da lacuna,
que se mostraria imperiosa a incidência do art. 93, II, a, da CF.
MS
30585/DF, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 29.6.2012. (MS-30585)
Art. 93, II, a,
da CF e escolha de juiz para TRF - 3
Em seguida, ponderou que a situação presente seria
diametralmente oposta àquela apreciada por esta Corte no MS 21631/RJ (DJU de
4.8.2000). Esclareceu que, nele, tratava-se de conflito aparente de normas,
porque o art. 93, II, b, exigiria nas promoções em análise, aplicáveis à
justiça dos estados-membros e à do trabalho — esta última ante a falta de regra
especial —, que o juiz candidato contasse com pelo menos 2 anos de exercício na
respectiva entrância e integrasse a primeira quinta parte da relação de
antiguidade. Por seu turno, o art. 107 estipularia que, em se cuidando da
justiça federal, deveria contar com mais de 5 anos de exercício para ser
promovido. Portanto, os dispositivos confeririam tratamento distinto no que
tange ao requisito experiência ou tempo de carreira, razão pela qual teria
entendido o STF, naquela hipótese, que deveria prevalecer a regra especial.
Relembrou contexto em que criados os 5 TRFs pela então recém-promulgada
Constituição, quando se correria o risco de não existirem juízes federais
suficientes ao preenchimento do número de vagas iniciais naqueles tribunais.
Ressurtiu que a questão sub judice seria substancialmente diversa, na
medida em que inexistiria conflito de normas, real ou aparente. Enfatizou que o
art. 107 contemplaria apenas que os componentes dos tribunais regionais
federais seriam escolhidos pelo Presidente da República. Ausentes os demais
parâmetros exigidos para que se completasse o procedimento, restaria ao
hermeneuta valer-se de interpretação sistemática, buscando solução nas regras
constitucionais concernentes aos juízes, bem assim, subsidiariamente, na LC
35/79, mesmo que bastante desatualizada no que pertine à nova estrutura do
Poder Judiciário. Impendeu, assim, reconhecer que a elaboração da mencionada
lista seria obrigatoriedade que permaneceria íntegra, não só por força do que
disporia o art. 93, II, a, da CF, mas também em virtude de menção que a
ela faria o art. 84 da Loman. Igual raciocínio valeria para a vinculação do
Presidente da República na escolha do candidato nos termos do art. 93, II, b,
uma vez que nenhuma regra no Texto Magno o contradiria.
MS 30585/DF,
rel. Min. Ricardo Lewandowski, 29.6.2012. (MS-30585)
Art. 93, II, a,
da CF e escolha de juiz para TRF - 4
Outrossim, observou que o simples fato de a expressão “promoção
de entrância para entrância” ter sido empregada e mantida pelos
constituintes originário e reformador, no art. 93, II, não configuraria
empecilho à adoção dos demais critérios previstos em suas alíneas no atinente
às promoções no âmbito da justiça federal, desde que não houvesse confronto com
algum comando específico que os afastassem. Elucidou que os artigos 92 a 100 da CF abrigariam
normas gerais a todo o Poder Judiciário não sendo possível excluí-las de
determinado ramo da Justiça, pelo mero motivo de uma ou outra expressão ou
regra não se aplicar a algum deles em particular. Aduziu inadmissível a
interpretação isolada do art. 107, o que conduziria ao afastamento de critérios
para aferição do merecimento de magistrados dos quadros da justiça federal,
constantes das normas gerais, como os parâmetros fixados no art. 93, II, c,
da CF. Ressaiu que a negativa de incidência do art. 93, II, a, ao âmbito
federal teria o condão de tirar as demais disposições inseridas no artigo,
transformando a promoção de seus juízes, por merecimento, aos tribunais, em ato
exclusivamente discricionário por parte destes órgãos ou por parte do Chefe do
Executivo. Na mesma linha de pensamento, não seria dado aos TRFs, na promoção
por antiguidade, recusar magistrado mais antigo, salvo por voto fundamentado de
seus membros (alínea d), nem lícito promover juiz, por antiguidade ou
merecimento, que, injustificadamente, retivesse autos em seu poder além do
prazo legal (alínea e). Discorreu que o entendimento esposado pela
autoridade impetrada, além de militar contra o princípio da separação dos
Poderes, destoaria das alterações introduzidas na disciplina do Poder
Judiciário pela EC 45/2004, as quais, de modo geral, buscariam torná-lo mais
transparente para a sociedade. Somou a isso, como robusto elemento de
convicção, a prática de a Presidência da República proceder da mesma maneira do
que aqui pleiteado, até o ajuizamento deste writ.
MS
30585/DF, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 29.6.2012. (MS-30585)
Art. 93, II, a,
da CF e escolha de juiz para TRF - 5
Ato contínuo, passou a analisar a
matéria à luz das modificações introduzidas pela EC 45/2004. Atentou que a
formação de lista e a vinculação de ato de escolha, para os tribunais de
apelação correspondentes, constituiriam procedimentos decorrentes da redação
original do inciso III do art. 93 da CF. Aclarou que, até a emenda mencionada
não havia voz dissonante, tanto na doutrina quanto na jurisprudência, acerca da
aplicabilidade da alínea a às promoções de magistrados federais e que
sempre se reputara existir norma geral expressa, que, se contrariada,
permitiria ao prejudicado discutir eventual lesão a direito em juízo. Comentou
que as promoções para os tribunais de justiça estaduais permaneceriam, quanto
aos magistrados de primeiro grau, de competência privativa dessas Cortes, nos
moldes dos respectivos regimentos internos. Divulgou que, em se tratando da
justiça federal, adicionar-se-ia ao tema a interferência do Poder Executivo na
promoção, por merecimento, dos juízes que integrassem a lista tríplice, ou
seja, ganharia matiz político. Inserir-se-ia no denominado sistema de freios e
contrapesos, inspirado no mecanismo chamado de checks and balances.
Embasado nesse conceito, outorgar-se-ia ampla discricionariedade a Presidente
da República na escolha de juízes federais integrantes de lista tríplice
elaborada no âmbito interno dos TRFs. Todavia, a discricionariedade cessaria
caso determinado magistrado fosse indicado àquela promoção por 3 vezes
sucessivas ou 5 alternadas. Nessas hipóteses, retornaria a escolha para o
Judiciário, no qual o critério técnico preponderaria sobre qualquer outro.
Frisou que isso se daria sem qualquer prejuízo ao mecanismo de checks and
balances, eis que mitigaria o livre arbítrio presidencial em situações
especialíssimas, nas quais o mérito de certo candidato, reiteradamente
confirmado pelo tribunal, deveria prevalecer a bem do próprio sistema. Expôs
que os integrantes do tribunal, a que se vincularia o juiz, conseguiriam
avaliar sua atuação profissional, sob o enfoque dos parâmetros constitucionais,
de forma mais isenta no tocante a considerações de ordem política. Reportou-se
à Resolução 6/2005 da Presidência do CNJ para ratificar percepção de que a
formação de lista, por tribunal de apelação, arrimar-se-ia em critérios
eminentemente técnicos e, sobretudo, caracterizados pela transparência.
MS
30585/DF, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 29.6.2012. (MS-30585)
Art. 93, II, a,
da CF e escolha de juiz para TRF - 6
Destacou que a EC 45/2004 alterara a redação original do inciso
III do art. 93 do texto constitucional, contudo, não teria o condão de afastar
a incidência da alínea a de seu inciso II à promoção objeto da
segurança. Incialmente, dado que não decorreria de estipulação expressa, haja
vista emanar de interpretação sistemática da Carta da República, a qual
repousaria, dentre outros pilares, sobre a ideia de harmonia e independência
dos 3 Poderes do Estado. De outra parte, consubstanciar-se-ia na concepção de
ser necessária simetria, razoável e coerente, entre os distintos ramos do Poder
Judiciário no que lhes fossem aplicáveis. Expressou inexistir sentido em se
fazer menção a “Disposições Gerais” na Seção I do Capítulo III do Título
IV da CF, se a elas não se sujeitassem todos os membros do Judiciário.
Justificou que a adoção de normas específicas, com o afastamento das gerais, a
um ramo da Justiça somente poderia dar-se em face de comando expresso que
excepcionasse estas últimas, sob pena de ofensa à isonomia de tratamento entre
os componentes de uma mesma esfera de Poder. Sublinhou que sustentar o
contrário, com fulcro no argumento de que a EC 45/2004 suprimira a expressão “de
acordo com o inciso II e a classe de origem”, anteriormente disposta no
inciso III do art. 93, implicaria fazer tábula rasa do sistema normativo que
emprestaria determinada estrutura e feição ao Poder Judiciário nacional, além
de afrontar o princípio da separação dos Poderes, elevado à categoria de
cláusula pétrea pelo art. 60, § 4º, III, da CF. Acresceu não ser possível
cogitar-se ferir esse verdadeiro núcleo axiológico, por meio de emenda
constitucional que conferisse ao Presidente da República a faculdade de
desprezar a opinião técnica, reiteradamente manifestada, de órgão do Poder
Judiciário — quanto à promoção, por merecimento, de juiz federal à segunda
instância. Dessa feita, versou que o objetivo da EC 45/2004, no concernente à
redução de texto levada a efeito na redação original do inciso III, teria sido,
tão só, o de extirpar do cenário constitucional os tribunais de alçada, uma vez
que a única referência feita a eles na Constituição encontrava-se naquele
dispositivo. Consignou a falta de qualquer anotação nos anais do Congresso
Nacional, referentes aos debates que precederam a promulgação da EC 45/2004,
sobre a intenção de alterar-se a regra até então vigente de escolha vinculada
de Presidente da República na promoção de juiz federal, por merecimento, que
tivesse integrado lista tríplice pela terceira vez seguida ou quinta alternada.
Ao concluir, reafirmou levar em consideração o costume reiterado da Presidência
da República, desde o advento da CF/88, no tocante à vinculação da escolha de
juiz federal que figurasse nos moldes da a alínea a do inciso II do art.
93 da CF.
MS
30585/DF, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 29.6.2012. (MS-30585)
Art. 93, II, a,
da CF e escolha de juiz para TRF - 7
Em obiter dictum, advertiu que deveria ser conferida
idêntica interpretação nas hipóteses a envolver tribunais do trabalho. A Min.
Rosa Weber entendeu que os efeitos da ratio decidendi da emenda
constitucional mencionada teriam sido objeto de debates no Plenário do Supremo,
ainda que não apreciado o tema em discussão. O Min. Luiz Fux acentuou que todas
as garantias constitucionais da magistratura deveriam ser estendidas à
totalidade dos juízes. Explanou que estariam radicadas nos limites materiais
imanentes que impossibilitariam a revisão constitucional, qual a separação de
Poderes, que seria consectário da harmonia e da independência dos Poderes.
Lembrou que, nos tribunais, impenderia levar adiante a promoção por merecimento
para, depois, abrirem-se as demais vagas, o que estaria a estagnar vários
deles. Acrescentou que apenas se os 3 concorrentes preenchessem o requisito da
alínea a, hipótese excepcional e improvável, poderia haver certa
discricionariedade quando da irrecusabilidade da promoção. Repudiou assertiva de
que a mudança concretizada pela EC 45/2004 seria silêncio eloquente. A
importância do merecimento na promoção de entrância para entrância seria maior
na ascensão para o próprio tribunal, porque lá que se reveriam decisões dos
juízes. Abordou interpretação histórica pela pesquisa da exposição de motivos e
inferiu inexistir vontade de exclusão da regra e de superprestigiar o
Executivo, aliás, o que o transformaria em instância hegemônica e divergiria do
sentimento constitucional. O Min. Dias Toffoli discorreu a respeito de equívoco
na lógica de interpretação apresentada pela Casa Civil que, ao afastar o art.
93, II, levaria à compreensão de não caber ao Presidente da República analisar
uma lista e, sim, ao tribunal regional. A Min. Cármen Lúcia delineou que a
Seção I, do Capítulo III (“Do Poder Judiciário”), conteria rigorosamente
o estatuto constitucional da magistratura.
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30585/DF, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 29.6.2012. (MS-30585)
Art. 93, II, a,
da CF e escolha de juiz para TRF - 8
O Min. Cezar Peluso adicionou que interpretar o art. 107 como
norma especial, a prevalecer sobre as regras gerais do art. 93, seria
insustentável, pois, se não houvesse necessidade, ditada pelo art. 93, da
elaboração de lista tríplice e, como o art. 107, não ofereceria outro critério
de forma a viabilizar promoção por merecimento, significaria que o tribunal, na
sua discricionariedade suposta, escolheria um único nome para ser promovido por
merecimento e o encaminharia ao Presidente da República, que não teria
alternativa, além de nomeá-lo. Avaliou que o art. 107 seria norma que
explicitaria disciplina diversa, sem prejudicar a incidência do inciso II.
Depreendeu que a palavra “acesso”, nela inserta, não conteria
significado autônomo, mas equivaleria, pura e simplesmente, a promoção. Noutras
palavras, o acesso ao tribunal dar-se-ia por promoção pelos critérios de
antiguidade e merecimento. Fora isso, ter-se-ia contradição ao se valorizar
mais a promoção nas entrâncias do que o acesso ao tribunal. Finalizou que o
Presidente da República perderia a discricionariedade somente na hipótese de
merecimento qualificado (CF, art. 93, II, a). O Min. Marco Aurélio
entreviu necessidade de envio de lista à Presidência da República, mesmo que
sufragado nome pela terceira vez consecutiva ou quinta alternada, haja vista
que os remanescentes, procedida a nomeação, já teriam integrado uma primeira
lista para a contagem das 3 consecutivas ou das 5 alternadas. Firmou que se
estaria a discutir carreira e não acesso aos tribunais superiores. Após, pediu
vista o Min. Ayres Britto, Presidente.
MS 30585/DF, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 29.6.2012. (MS-30585)